近年来，国家土地督察广州局在华南三省（区）持续开展节约集约用地专项督察发现，三省（区）近五年批准的建设用地中仍有近五成未供应，2015年之前供应的土地中有5.42万亩土地闲置。数据表明，集中处置等“运动式”的治理方式，对土地利用效率提升发挥的作用有限，需要更深入地分析批而未供和闲置土地处置中存在的困难，更加精细地进行土地政策供给侧改革，建立土地利用和管理长效机制。
笔者在督察中发现，当前，存量建设用地处置工作主要存在“四难”：政府原因导致的存量建设用地盘活利用难。以华南三省（区）为例，广东省2007~2015年供应的建设用地中有2400公顷闲置，其中政府原因造成的闲置占77.6%。广西2011~2014年供应的建设用地中有726.67公顷闲置，政府原因造成的闲置占87.46%。海南省开展存量国有建设用地专项清理处置工作中发现，因政府原因造成的闲置宗数、面积分别占总数的72%、78%，去年新认定闲置土地中政府原因导致的宗数、面积更是分别占总数的80%、89%。在批而未供土地中，三省（区）有超过30%的土地源于城市规划未确定或调整、征地拆迁等未落实。这些规划调整、征地拆迁等政府原因难以快速整改纠正，导致由此产生的存量建设用地难以盘活利用。
历史遗留问题导致的闲置土地处置难。大量历史遗留土地经济关系复杂，纠纷较多。从上世纪90年代开始，国家已多次组织开展闲置土地清理处置。在第二次全国土地调查期间，各地又对批而未用土地进行了清理，历次均有大量存量土地未处置到位。2011年专项督察发现，广东省批而未供和各类不规范历史遗留用地达64980公顷，但“二调”仅确认了1998公顷。
司法权介入导致闲置土地处置难。因涉及司法的用地处理程序繁琐、时间较长，且在查封期限内无法处置，目前华南三省（区）在2014年专项督察中未完成处置的剩余闲置土地，均为司法查封用地。广西有12宗36.86公顷涉及司法查封的闲置土地因需要规范履行各项司法程序，短期内难以完全处置到位。海南省正在开展的存量国有建设用地处置工作中，有666.67公顷闲置土地被法院查封，其中有361.59公顷土地因被查封无法处置回收，占总数的54.24%。
审批与用地需求时空错位导致存量土地盘活利用难。新增建设用地的项目从审批到供地，往往需要一年甚至更长时间，存留一定规模的建设用地，可以满足“突发性”项目落地需要，再加上批地难等因素，许多地方经常超出实际需求多报批多批地，而这些土地因空间和规模不能满足实际建设需要，便会形成批而未供和闲置土地。广东省因项目未落实导致批而未供的土地面积占批准用地面积的9.45%，占批而未供土地面积的27.54%。存量建设用地零星化、碎片化，其地块形状、规模无法满足项目用地需求，是导致城市土地更新、建设用地整理工作欠缺地区供需空间错位的重要因素。
基于存量土地处置存在的难题，笔者认为，应以更加精准的政策供给，加强对节约集约用地的监管和指引。
一是探索闲置土地处置新思路。完善闲置土地处置政策，针对不同原因造成的土地闲置进行分类处置，改革闲置土地处置方式，探索通过征收税费等手段督促提高土地利用效率。
二是建立土地供应纠错机制。对因城市规划调整、项目和征地拆迁未落实等造成批、供、需错位的，完善农用地恢复机制；对无法落实批后实施供地的审批用地，可依法调整用地区位。
三是总结经验促进土地有效供给。研究土地储备和批而未供监管工作的平衡点，为地方推进节约集约用地“开药方”；从基于稳定和调控市场需要及地方政府招商选资的角度考虑，研究提出地方存量土地、储备土地的合理规模，为运用土地政策参与宏观调控提供可量化的依据。
（作者单位：国家土地督察广州局）