进入新世纪以来，特别是“十一五”以来，面对工业化城镇化快速发展导致的土地供需矛盾日益突出状况，我国在如何走出一条“耗地少、结构优、效率高、可持续”的土地利用新路子方面进行了不懈探索。2008年1月国务院发布的《关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）强调指出“节约集约用地是我国必须长期坚持的一条根本方针”，同年10月召开的十七届三中全会首次提出要“实行最严格的节约用地制度”，2011年3月发布的全国“十二五”规划纲要明确提出要“落实节约优先战略”，2012年十八大再次明确“节约资源”为基本国策。2014年5月22日国土资源部还以部令形式发布了《节约集约利用土地规定》。随着节约集约用地从管理需求发展成为国家战略，包括土地整治在内的促进节约集约用地的手段和方式也在不断创新和发展。

一、发展与成效：土地整治从围绕“保护耕地”一个中心到高举“保护耕地”和“节约用地”两面大旗

20世纪80年代中期以来,中国真正现代意义上的土地整治活动得以大规模、有组织开展，在相当长一段时间内，“切实保护耕地”都是土地整治工作的核心任务。1987年，全国首次土地开发经验交流会在辽宁本溪召开，会议号召加强土地开发以保持全国耕地面积相对稳定；1997年，中共中央、国务院联合下发中发11号文《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，要求“实行占用耕地与开发、复垦挂钩政策”和“积极推进土地整理”；1998年修订的《土地管理法》提出“国家实行非农业建设占用耕地补偿制度”和“国家鼓励土地整理”，进一步明确了土地整治在耕地保护中的法律地位；2004年国发28号文《关于深化改革严格土地管理的决定》重申“严格执行占用耕地补偿制度”，要求定期考核土地开发整理补充耕地情况，并且明确政府主要领导是本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积第一责任人。虽然在这一时期，以中低产田改造为主的农用地整理、以工矿废弃地复垦为主的土地复垦，以及2004年国发28号文鼓励的“农村建设用地整理”已经在一定程度上具有了节约集约用地的内涵，但其初衷无疑仍然主要是“保护耕地”。

2004年国发28号文提出“城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”后，国土资源部从2005年开始部署实施城乡建设用地增减挂钩试点工作；2009年国土资源部和广东省政府共同推进节约集约用地试点示范省建设后，旧城镇、旧厂房、旧村庄“三旧”改造取得明显成效，并且直接促成国土资源部2013年印发《关于开展城镇低效用地再开发试点的指导意见》；2011年国务院颁布实施《土地复垦条例》后，国土资源部谋划部署工矿废弃地复垦利用试点工作，并于2012年印发《关于开展工矿废弃地复垦利用试点工作的通知》。与此同时，土地整治日益关注耕地质量建设。国发〔2004〕28号文件提出“补充耕地的数量、质量实行按等级折算，防止占多补少、占优补劣”后，国土资源部2005年印发的《关于开展补充耕地数量质量实行按等级折算基础工作的通知》要求各地开展土地整治要以提高农业综合生产能力为出发点，2012年国土资源部印发的《关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》更是对土地整治提升耕地质量提出明确要求。由此可见，随着工作对象从传统农用地向存量建设用地拓展，以及促进耕地保护数量质量并重，土地整治已经不再仅仅围绕“耕地保护”一个中心，而是同时高举“保护耕地”和“节约用地”两面大旗。

近年来，土地整治在落实最严格的节约用地制度方面成效较为明显，主要表现为：一是通过提高耕地质量提升了农业综合产能。随着包括土地平整、田间道路、农田灌排以及农田林网等工程在内的农用地整治深入推进，特别是高标准基本农田建设的大规模开展，耕地质量的提升一定程度上缓解了耕地数量的减少，在坚守“红线”前提下集约高效利用有限耕地已经成为确保国家粮食安全的根本出路。“十一五”期间，全国经整治耕地平均亩产提高10%－20%，实现新增粮食产能130多亿斤。二是通过推进内涵挖潜提升了建设用地效率。随着包括空心村治理和农村闲置用地利用在内的村庄整治的推进，以及城镇“三旧”改造从试点到推广，土地整治在促进实现“各类建设不新占地、少占地或少占耕地，以较少的土地消耗支撑更大规模的经济活动和经济高增长”过程中发挥了重要作用。“十一五”期间，全国土地节约集约利用水平显著提高，单位国内生产总值建设用地面积下降29%，土地整治功可谓不可没。三是通过调整用地格局提升了土地整体效益。随着城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用等试点的相继实施，土地整治通过调整优化城乡土地利用结构布局，既增加了有效耕地面积，又为经济社会协调发展提供了用地保障，提升了区域土地利用整体效益。“十一五”期间，全国通过实施增减挂钩，实际复垦还耕148.1万亩、建新占用耕地113.7万亩，确保了耕地面积有增加，建设用地总量有减少、布局更合理。四是通过统筹土地利用提升了持续用地水平。各地在推进土地整治工作过程中，注意坚持经济效益、社会效益和生态效益协调统一，充分发挥土地的多样性功能，统筹各类土地复合利用，促进土地利用综合效率提高。在一些生态脆弱地区，通过采取工程、生物等整治措施，控制了土地沙化、盐碱化，减轻了水土流失，提高了土地生态涵养能力；在城镇化发达地区，通过构建生态网络，特别是发挥耕地作为城市“绿心”、“绿带”功能，促进了区域生态文明建设和土地资源持续利用。

二、方向与路径：土地整治需要进一步深化内涵、加强统筹，切实巩固促进节约集约用地的抓手和平台

当前及今后较长一段时期，我国土地资源约束不断强化局面不会根本改变，传统粗放用地方式日益不可持续，宽供应保发展方式更加难以为继，必须大力推进节约集约用地，加强节地型社会建设，促进土地资源持续利用和经济发展方式转变，土地整治应该而且可以在落实最严格的节约用地制度中发挥更大作用。

（一）加强统筹各类土地整治活动。根据国务院批复的《全国土地整治规划（2011～2015年）》，土地整治是对低效利用、不合理利用和未利用的土地进行治理，对生产建设破坏和自然灾害损毁的土地进行恢复利用，以提高土地利用率的活动，包括农用地整理、土地开发、土地复垦和建设用地整治等。按照这一界定，当前国土资源部正在部署开展的城乡建设用地增减挂钩试点、工矿废弃地复垦利用试点、城镇低效用地再利用试点，以及低丘缓坡戈壁荒滩开发利用试点等活动，本质上都属于土地整治范畴，都是促进节约集约用地的有效手段。但是，目前相关试点的各自为战以及与一般土地整治工作的事实割裂，既不利于加强土地整治集中统一管理，也不利于落实最严格的节约用地制度。以2005年以来国土资源部部署开展的城乡建设用地增减挂钩试点为例，挂钩项目的立项、管理、实施、验收、报备等均与一般土地整治项目不同，既打乱了土地整治项目管理体系，也往往由于监管不力而出现“建新”但不“拆旧”现象，明显有悖建设用地总量不增加的节约集约用地初衷。其他相关试点也存在较为突出的类似问题。有鉴于此，亟需进一步明确界定土地整治的内涵和范围，在土地整治规划的统一调控下，统筹推进各类土地整治活动，切实加强监管，确保实现节地目标。

（二）积极推进土地整治模式创新。各地在保障发展用地过程中，不断完善节约集约用地模式，积极推动节地技术创新。如借鉴国外紧凑城市和精明增长理念，推行立体开发、复合利用、循环利用、劣地优用等节地模式，促进城镇地上地下空间开发利用，鼓励企业实施产业用地增容改造等；开展交通、水利等工程建设节地技术研发，推进省地型住宅及地下空间开发利用等新技术研制，加快工矿废弃地、污染土地、盐碱地治理和修复技术创新等。这些节地模式和技术创新，丰富了土地整治的手段和内容，但同时也对加快土地整治模式创新提出了要求。由于土地整治涉及面广、影响面大，各级政府、中介机构和基层群众都不可避免牵涉其中，必须因时因地总结和提炼适于应用推广的合理使用节地模式和技术的土地整治模式。当前各地已不乏有这样的案例，以旨在提高农村建设用地利用效率的农村居民点整治为例，一些地方就出现了针对城市及城乡结合部“城中村”和“近郊村”的社区化整治模式、针对原址不宜建设村庄的整体搬迁异地改造模式、针对远离市区或中心镇农村腹地地区的缩并自然村建设中心村整治模式、针对远离市区或中心镇且村庄分布较为分散农村地区的村内集约型整治模式，以及针对具有浓郁地方特色乡村景观环境农村地区的田园型整治模式等。

（三）建立健全土地整治激励机制。为切实推进节约集约用地，各地加快建立健全土地节约集约利用激励机制，综合运用财政、金融、税收、价格等政策工具和经济手段，促进土地使用主体珍惜土地，主动采用节地新技术，积极转变土地利用方式，抑制土地粗放利用和闲置浪费，以及改变不合理的消费需求。作为促进节约集约用地的重要手段，土地整治也要围绕节约集约用地目标加快健全完善激励机制。如加大中央和地方财政转移支付力度，完善新增建设用地土地有偿使用费因素法分配制度，重点支持基本农田保护和补充耕地重点地区；探索促进建设用地整治政策机制，鼓励挖掘存量建设用地潜力，支持各类企业在符合规划、不改变用途前提下深度开发土地；按照“谁投资、谁受益”原则，鼓励和引导社会资金参与土地复垦，综合运用退还耕地占用税、补充耕地指标奖励、经济补贴等手段，调动土地复垦义务人、社会投资主体、土地权利人以及地方政府等积极主动参与土地复垦工作；研究探索土地整治市场化资金运作模式，建立多元化土地整治投融资渠道，形成以政府资金为主导，吸引社会资金投入的土地整治资金保障体系，以及制定社会资本投资土地整治项目的优惠政策，建立健全社会资本准入和退出机制，推进土地整治产业化等。

（四）加快搭建国土综合整治平台。在经过近些年持续快速发展后，土地整治已经具有了国土综合整治的部分特征。针对当前资源约束趋紧、环境污染加重、空间开发失序和生态系统退化的严峻形势，土地整治工作应进一步深化拓展内涵，从提升资源环境承载能力、优化国土空间开发格局、提高资源开发利用效率、加强自然生态环境保护，以及改善提升生产生活条件等角度入手，加快向国土综合整治领域延伸拓展，促进形成节约集约用地的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转土地资源浪费和低效利用趋势。应该说，近年来土地整治一直在做类似尝试，而且取得了较为明显成效，但土地整治工作较为浓厚的部门特色仍然限制了促进节约集约用地作用的进一步发挥。有鉴于此，要立足已有工作基础，加快搭建国土综合整治平台，特别是要围绕优化国土空间开发格局、推进资源节约优先战略等，加快组织编制国土整治规划，统筹安排国土整治活动，有序推进重点地区整治，并在国土整治规划统领下，加快构建部门联动机制，尤其是要在节约集约用地任务面前最大程度凝聚共识、共担责任，建立健全共同责任制度，确保项目整合到位、资金投入到位、技术指导到位和监督管理到位，切实提升国土整治促进节约集约用地成效。