——来自安徽宿州和江苏泗阳的调查
近年来，“摊大饼”式的城镇化发展模式一直被诟病，土地的城镇化却没有带来人口的城镇化，造成土地的闲置和浪费现象严重。
去年，李克强总理在政府工作报告中首次提出了人地钱挂钩政策；同年10月10日，国土资源部等五部门又联合发布了人地挂钩新政，均旨在解决我国城镇化进程中面临的“人往哪里走，地从哪里来，钱从哪里出”的问题。
然而，地方积极性对此却并没有那么高涨。据国家发改委7月发布的《国家新型城镇化报告2016》显示，截至今年2月，全国只有16个省份出台了省级财政支持农业转移人口市民化的政策，4个省份出台了人地挂钩实施办法。
事实上，被认为是土地增减挂钩“升级版”的人地挂钩，近年来在河南、安徽、江苏等多个省份地都有所实践，取得了一些成效，但也不同程度地存在政策不明朗、群众积极性不高、前进阻力较大等问题。如何破解这些难题？近日，记者前往安徽宿州和江苏泗阳进行了调查。
城镇化进程面临瓶颈制约
城镇化，是人地挂钩实践中的核心词汇。近年来，虽然我国的城镇化率在逐步提高，城乡收入差距逐年减少，但是不可否认的是，城镇化推进过程中户籍人口城镇化率却仍然较低，农业转移人口市民化进展比较缓慢等，致使目前户籍人口城镇化率仅为30%左右，土地城镇化远远快于人口城镇化。
作为皖北传统农业和人口大市，安徽省宿州市在加速崛起的进程中就面临着这样的瓶颈制约。宿州市国土资源局局长吴绪峰介绍，加速城镇化进程需要大量稳定的市民，但城镇化率低于全国、省平均水平；农民老龄化、农村空心化问题普遍，现代农业发展缺乏适宜的经营主体；国家投入农业基本建设项目中的地方配套资金一般难以到位，难以形成上下联动的投资合力；农村基础设施和基本公共服务建设资金短缺，生产生活环境亟待改善等等，这些都是发展过程中必须面对的一道道门槛。
早在2010年，宿州市埇桥区就被批准为全国首批51个国家现代农业示范区。2011年，区委、区政府把灰古镇的付湖和秦圩两个村列为现代农业核心区，先后对核心区的沟、渠、路和灌溉设施进行改造提升，培育现代农业新型经营主体入驻。然而，核心区内村庄较多且房屋破旧、基础设施落后、剩余劳动力较多，现代农业规模化、集约化发展受阻，这迫切需要对部分村庄进行集中搬迁安置，加快剩余劳动力转移就业。
吴绪峰表示，核心区内的7个自然庄共有601户2258人，占地1029亩。调查结果表明，这里空心率较高，群众搬迁意愿较强，集中安置也具备基础条件。不过，新村建设、旧村拆迁和土地复垦可以通过增减挂钩项目来解决，但解决资金缺口是实施集中搬迁安置的关键环节和前提。
宿州市向东200多公里的江苏省泗阳县，这个位于淮海经济圈、长三角经济圈和沿运河城镇轴交叉辐射区。虽然地理位置优越，但该县所辖的1700余个自然村庄分布散乱，农业生产条件落后，群众生活极为不便，还有很多人口集中较为偏远的乡镇村落。
“我们也想改善这里的农业生产条件，提高农民生活水平，可是在原有政策框架下，农民们搬不出去，买不起房子，就更不用提加快城镇化进程的事了。”泗阳县国土资源局局长苏学敏说道。
此外，泗阳的城市建设和开发区建设由于受土地制约，难以扩大和发展。而在乡镇村庄，不少零散村庄、荒废宅基和空关户既影响着农业规模化、机械化发展，也在一定程度上降低了土地的产出效益。如何在有限的条件下破解“人往哪里去，地往哪里转，田由谁来种，钱从哪里来”的难题？当地政府相关部门也十分挠头。
首先解决村民搬不出去的难题
2103年，宿州市决定在付湖、秦圩两村实施人地挂钩试点。吴绪峰认为，人地挂钩以增减挂钩为基础，实现城乡生产要素的合理流动，深层次破解工业化、城镇化、信息化建设“缺地”“缺人”以及农业现代化建设“缺钱”等难题。
宿州中国现代制鞋产业城因建设用地指标缺少和用工不足，严重制约了发展。了解到此情况后，宿州局便与之对接，经过多轮商榷，终于达成协议：将7个自然庄集中搬迁安置，腾出来的建设用地指标供鞋城使用，并为其输出剩余劳动力，鞋城为新村建设提供资金支持。
协议签订后，灰古镇于2013年开始分两期对7个自然庄进行拆迁，按照美丽乡村建设要求，实施统一规划，集中安置。目前，被拆迁的所有农户全部乔迁新居。新建小区内共有楼房、排房、老年房和门面房599套，占地140亩，户均节约用地近1.5亩，为鞋城提供建设用地指标806亩。
让农民搬出去集中安置，吴绪峰坦言，资金不足仍是他们面临的一大难题。“我们这里的工业用地土地出让价格比较低，拆旧建新、安置补偿等每亩约需15万元。实施过程中政府财政补贴资金较多，因此规模难以扩大。”
难以大规模推进的问题同样出现在河南早期的实践中。早在2012年6月，国土资源部就与河南省政府签订了《共同推进土地管理制度改革促进中原经济区建设合作协议》，“特许”河南省先行先试人地挂钩。据了解，在实践中，当地按照“先易后难”的原则进行，使得易于整治的村庄和地区越来越少，拆旧难度越来越大，加上缺少完善的收益分配机制，一村一策，补偿标准不一，使得部分农户对拆迁补偿或者收益分配不满，增加了工作开展的难度。
在江苏泗阳，记者调查了解到，过去土地增减挂钩项目都是整村推进，只有被县里认定为整村推进的整块图斑项目村庄，农户搬迁才能享受政策“红利”。但在实践过程中，这种整村推进的弊病逐渐显现：由于农户财力不同，工作推进阻力着实不小。“村民都同意的话自然好办。可如果有一户不同意，工作就做不下去，前边的工作也就白干了。”
为此，泗阳县想出的方法是“破图斑”。
“通俗地说，就是农户搬迁进城时，由国土部门对整图斑进行分割操作，这就打破了以往的限制，可以一家一户‘间隔’搬迁。”泗阳县国土资源局局长苏学敏说：“现在有了‘破图斑’的政策，我们成熟一户、搬迁一户，农民既可单户搬迁，也可以‘联户’搬迁。”
以里仁乡为例，去年以来就有1150户主动申请搬迁，复垦后预计可新增耕地960亩。目前，全乡已经“破图斑”搬迁445户，新净增耕地420亩。
里仁乡国土资源所所长刘忠民说，“破图斑”还有一个亮点，凡是零散的主动申请搬迁的，也可享受土地增减挂钩政策。这充分调动了农户主动搬迁的积极性，加快了农民进城进镇的步伐，减少了干部的工作压力，杜绝了土地增减挂钩中的矛盾纠纷。
苏学敏说：“项目实施过程中，我们严格按照先申请后实施、先付款后搬迁、先安置后拆除‘三先三后’要求，‘破图斑’工作方法既方便了老百姓进城，改变了居住条件，又提高了生活质量，新增了大量耕地，推动了经济发展，可谓一举多得。”
城乡统筹利益共享效果明显
人地挂钩试点之初，安徽宿州就组织了多方论证，认为人地挂钩势在必行。在随后的实践中，宿州按照“局部试点、封闭运行、结果可控”的原则开展试点。“从目前的效果看，我们取得的成绩还是可圈可点的。”吴绪峰说，最为显著的就是城乡统筹利益共享效果明显。
记者调查了解到，实践中，宿州对原有的村庄建设用地（包括宅基地）进行了土地整治，市国土资源局下达城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的周转指标，专项用于美好乡村建设用地规模控制，节余指标1872有偿亩调剂用于中国现代制鞋产业城建设。
中国现代制鞋产业城则先期为两个村提供3000万元的美好乡村建设启动资金，用于建设农村新型社区，完善各项配套服务，促进农村人口向社区集中，目的是达到3000人在新型农村社区居住并实现资本运作市场化、建设用地集约化、农民居住社区化。
同时，宿州还不断完善项目区土地流转服务平台，大力培育农业企业、专业合作社、家庭农场等新型经营主体，将旧村搬迁后的土地进行复垦，新增耕地优先用于发展现代农业。目前，付湖、秦圩两村共培育家庭农场13家，专业合作社7家，共流转土地8000余亩，有效促进了规模化、集约化种植。
“在人地挂钩节余指标使用的问题上，困惑不是没有。”吴绪峰说，宿州人地挂钩节余指标虽然为农村集体建设用地复垦耕地后形成建设用地指标，扣除安置区建设占用后的节余部分，人地挂钩指标主要用于当地县域经济发展外，但受政策的约束和限制，难以在更大范围内交易流转。
在江苏泗阳，苏学敏也一直琢磨着有没有一种办法既可以解决城市、工业用地难题，又能解决零散村庄、荒废宅基地复垦利用的好办法？
2015年，泗阳县提出“土地位移”解决城市工业用地的思路，这一创新得到了江苏省国土资源厅的许可，泗阳也由此被省厅列入同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整首批试点单位。
究竟什么是“土地位移”？苏学敏介绍，“土地位移”的专业表述是“同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点”，就是通过实施农村土地整治，实现项目区内“建设用地有减少、耕地数量有增加、农民权益不受损”的目标，为县城工业项目、重点建设项目提供发展空间。与以往土地增减挂钩不同的是，这一政策能够更好地将区域范围内的将“碎片化”土地化零为整复，村庄空间布局优化的效果更彻底、更明显。
记者调查了解到，泗阳县“土地位移”试点以来，由此产生的“一石三鸟”效应逐渐显现释放，有力地助推了县乡村三级同步发展，其中有些好处出乎决策者们的意料。
在解决城市工业用地难题方面，同一乡镇集体建设用地布局调整利用，把农村富余、闲置的土地经过复垦所产生的用地指标“漂移”到城镇和开发区，用于城市建设和工业项目，同时也可以“漂移”到新型社区建设和农业产业园建设。
近年来，泗阳县将节约出来的1.4万亩建设用地指标“漂移”用于城镇化和工业化发展用地需求，吸引了晨风集团、洋河集团、金牌橱柜灯重大项目的落地，在保障了县域经济发展用地的同时，也为进城农民解决就业问题铺平了道路。
而在乡村，“土地位移”搬迁零散村庄，整治荒废宅基，使原来被村庄分割的土地，得以连片开发，连片复垦，连片配套，改善了农业生产条件，便于规模化、标准化、机械化生产。
“政策红包”让农民受益
在江苏泗阳，当《关于鼓励农民进城入镇集中居住的意见》呈现在百姓面前的时候，村民都纷纷给这份政策“大红包”点赞。
这份“政策红包”的核心在于，对农户主动搬迁、复垦后与村集体经济组织签订退回宅基地协议的，进城去购买商品房的农户，在享受1万元搬迁奖励的基础上，县财政一次性给予购房总价8%的补贴；搬迁、复垦退换宅基地后，不进城购房的给予1.6万元亩的宅基地补偿，搬迁后复垦不退还宅基地的，由农户自行种植。
对于困难户，泗阳县还专门在社区为贫困户建设了安置房和60~80平方米的“暖心房”，安置房以成本价销售或1∶1互换；对于特殊困难户来说，“暖心房”还能免费居住。
目前，“政策红包”已经吸引了越来越多的村民搬迁进城。政策实施以来，泗阳县有6500余户农户进城购房，兑现8%购房奖励21240万元，此举在实现部分居民进程购房愿望的同时，也为该县商品房去库存作出了贡献。
此外，新政的实施还让泗阳的很多农村劳动力从繁重的农活中解脱出来，农民除了获得土地流转受益外，还可以进入家门口的就业工程、家庭农场从事各种工作，获得工资性报酬，这让农民收入较项目实施前有了较大幅度的增加。
正在江苏国润农业科技有限公司果蔬基地劳作的当地村民蔡兆芳说，她把承包地流转出去以后，除了每亩每年能拿1200元左右的租金外，在家门口的基地打工每月还有1200元的收入。“收入增加了，钱包鼓了，生活水平自然就提高了。”
在宿州市灰古镇周段村人地挂钩复垦点，主干道旁南端一侧矗立着《宿州市城乡统筹结对共建人地挂钩试点周段复垦点》简介牌，两边是一望无际的沃野，各种农业基础设施完备齐全。
吴绪峰介绍，整个项目实施后新增耕地889亩，给村民带来了实惠。如今，村民不但住进了楼房，享受到和城里人一样的公共服务，过上了生态环境比城里还好的日子。此外，建设用地指标每亩12.5万元归村所有，村集体经济壮大了，村民也间接受益。
吴绪峰认为，通过试点，行政村实现了社区化管理，农业全部实行了规模化经营，农民享受城镇一样的公共服务保障，土地流转后就业和自主创业基本有了保障，人地挂钩在增减挂钩的推动下迈出了可喜的一步。
首先是生活有保障。复垦后土地流转分红收入每亩1000元和新增耕地收入户均3000多元，目前已有200多人到中国现代制鞋产业城稳定就业，月均收入2500元以上；300多人在农业企业从事田间管理，人年收入在6000元以上。预计两村今年农民人均纯收入突破万元，远高于全市平均水平。
其次是就业有保障。农民可以到鞋城务工，享受鞋城相关就业保障政策；也可在试点项目区农业经营主体务工获得就业机会。
再次是住房有保障。目前两村已建成美好乡村中心村住房588套，可入驻农民3000多人。农民入住150平米新居，扣除指标转让收益和各种补偿费用等，户均只需自筹资金3.3万元，远低于全市15.8万元的平均水平。如农民选择到中国现代制鞋产业城购房，可享受购房款30%的政策优惠。
“但现在我们面临的是‘人往哪里走’的问题并没有完全解决好。” 吴绪峰认为，人地挂钩的主要目标之一是实现农业转移人口与建设用地增长指标挂钩，但宿州的试点结果显然没有达到最终目的，农民的户籍未改变，结队共建企业留不住人，老百姓异地打工仍是常态。
人地挂钩未来路在何方？刚刚离任的宿州市国土资源局原局长储昭海提出了自己的看法。
首先是要探索资金筹措渠道。由于农村居民拆迁和建设用地复垦都需要投入大量资金，因此必须创新财政支农投入方式和管理机制，建立多方面的融资渠道。一方面，依托农业综合开发项目平台，整合财政涉农资金；另一方而，也可以出台配套政策以及管理措施，引导社会资金投入到此项工作当中。
其次是要建立健全收益返还机制。积极探索城镇产业园区与乡镇通过土地综合整治，依托产业转移农村劳动力到园区就业，腾出的农村集体土地进行流转，节余建设用地指标经批准有偿调剂用于结对产业园区发展建设，指标收益全额返还农村，专项用于拆旧区复垦、新型农村社区基础设施建设、农民拆旧补偿与建新补贴以及高标准农田建设等。
再次是要构建人地挂钩政策制度体系。实施人地挂钩政策是一项复杂的系统工程，涉及经济社会的各个方面，关系到城乡一体化进程中广大农民的切身利益，尤其是农民土地权益的保障，这离不开农村集体土地流转、宅基地退出补偿、户籍制度改革等相关配套政策的支撑。