流转设底线 经营防风险

阅读提示  8月7日，国务院办公厅发布《关于加快转变农业发展方式的意见》再次强调“引导农户依法采取转包、出租、互换、转让、入股等方式流转承包地”，“探索开展承包地经营权抵押贷款”。

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号）强调“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转”，并提出“两个探索”：“探索集体所有权、农户承包权、土地经营权在土地流转中的相互权利关系和具体实现形式”和“探索建立抵押资产处置机制”。

可见，所有权、承包权和经营权“三权分置”是土地流转的基础。鼓励土地经营权流转要以坚持集体所有权为前提，以稳定农户承包权为基础，围绕放活土地经营权这一核心，着重探索、拓展和落实土地经营权的物权权能，丰富土地经营权的抵押担保渠道。

解决土地经营权如何抵押、担保和可处置等问题，是放活土地经营权进行“两个探索”的关键环节。

当前，推动土地经营权以转让、出租、抵押、担保等形式开展流转，主要有两方面问题：一方面是权能、价格和承包权稳定三者之间的关系问题；另一方面是在农民承包地资产资本化的过程中，金融部门如何介入以及风险防范问题。

三权分置，核心是放活土地经营权

所有权、承包权和经营权分离不仅可以推进土地流转，发展农业适度规模经营，还可以使农民沉睡的土地资产变成可增值的资本。放活土地经营权是三权分置的核心，重点是界定和量化经营权的权能，使之能够在土地流转中实现有限制的转让和抵押、担保和处置。

承包地实施三权分置，坚持集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，这是一项重大制度创新。当年土地承包经营权实现了所有权与使用权的“二权分离”，解决了集体农地产权虚置的问题，使土地成为农民资产；现阶段实现所有权、承包权和经营权的“三权分离”，特别是在稳定农户承包权的基础上，将经营权能剥离出来使之成为独立的权利，并赋予可以流转的功能有两大作用：一是保证农民利益不受损，让农民没有失地之忧，使农民沉睡的资产变成可增值的资本。二是引导土地资源适度集聚，使土地从资产转变为资本，提升农业规模化经营水平。三权分置的核心是放活土地经营权，前提是坚持农民集体所有权和稳定农户承包权。放活土地经营权的重点是经营权权能的界定和量化，从而使其在流转中有限制的转让和抵押、担保、处置成为可能。

土地经营权应当属于物权而不是债权，否则，转让、抵押、担保以及处置就不能成立。根据中办发〔2014〕61号文件精神，可以勾勒出土地经营权的基本权能形态，即“农地农用，经营自主，多样流转，可抵押可担保可处置”。其中，“农地农用，经营自主”是土地经营权的使用权能，“多样流转”“可抵押可担保”是担保权能也是处置权能，但其处置权能是受限制的。处置权能的受限，首先表现在用途只能限制在原来的农业用途，其次是使用期限不能超过原有承包权的期限，再次是土地与地上物（种植作物、建筑物、构筑物等）如果设定转让、抵押、担保、出租等，也只能以土地条件为限。

土地经营权的“可抵押可担保”是目前中央政策在推动土地流转上的新突破。土地经营权抵押有三种形态：一种是农户将土地经营权剥离出来单独抵押，另一种是将土地经营权为自己的债务设定抵押，还有一种是以自己的土地经营权为其他人的债务提供抵押担保。但是，在如何抵押、担保和处置等具体操作层面，中央文件只是提出要抓紧探索，没有明确解决方案，这也就留下了进一步研究创新的空间。

放活土地经营权，不会损害农户承包权的稳定性。对此，有四个方面的保障：一是流转前提设定，以“不损害农民权益”作为前提之一；二是流转自愿原则，土地是否流转、价格如何确定、选择流转形式等都由承包农户自主决定，收益归承包农户所有；三是流转期限限定，不得超过承包权的剩余期限；四是农户承包经营权恒定属于农民家庭，土地经营权人只能享有相应期限内的经营权。

抵押担保，市场与政府各归其位

土地经营权抵押担保定价由各方市场主体共同参与，最终要由市场起决定作用，统筹考虑经营权利、价格参照因子、盈利预期和经营成本因素。政府的作用主要是制定政策、监测市场、合理调控，既要防范投机、欺诈等金融风险，也要对经营主体给予扶持与鼓励。

目前，土地经营权是农民所能提供的、法律允许抵押的不动产之一，但土地经营权的经济价值在商业上并不被看好。土地经营权的抵押定价机制如何确立？不同租期的经营权如何定价？处置时如何定价？搞清如何抵押、担保和可处置等问题，是放活土地经营权进行“两个探索”的关键环节。

土地经营权抵押担保定价由农户、土地经营权人、金融机构等各方市场主体共同参与，总的说还是要由市场起决定性作用。评估土地经营权的抵押对价需要考虑四类因素：第一类是经营权利因素，如土地用途、土地经营期限、土地区位、经营面积等；第二类是价格参照因子，如当地土地租金平均水平、土地流转平均价格等；第三类是盈利预期，如土地经营权人的经营能力、地面作物预期收入、地面附着物价值、国家和地方财政补贴等；第四类是经营成本，如土地流转成本、人工成本、生产资料成本等。大体上，宜按照土地经营期内的预期收益价值作为定价基准（预期收益价值＝土地经营预期总价值－预期经营总成本），在此基础上，再根据金融理论和政策设计定价模式。

政府的作用主要是制定政策、监测市场、合理调控，既要防范投机、欺诈等金融风险，也要在金融授信、利率优惠、贷款期限等方面对农民专业合作社、种粮大户、家庭农场和其他新型经营主体给予扶持与鼓励。

——加快确权，夯实改革基础。稳定农户承包权和放活土地经营权都以加快土地确权登记工作为前提。通过实行不动产统一登记，农户承包权、土地经营权和其他不动产权利都由一家登记机构统一办理，每宗地的基本情况和权利归属都记载在土地登记簿上。交易时，土地登记资料是查询土地价值和土地权利人的权威依据，足以保障交易安全。

——适时修法，明确抵押处置。目前，土地经营权还没有得到法律的规定，家庭承包地的流转也受到《物权法》《担保法》和《农村土地承包法》等法律限制。对此，建议在《物权法》中新增规定“土地经营权”，使之成为法定物权种类，明确土地经营权是一种用益物权，可以抵押、担保，以及作价入股。同时，及时修改现有法律中有关“不得抵押”的规定，明确规定“土地经营权可以抵押”。对于农民以土地经营权入股开展农业产业化经营的，可以明确规定农户入股土地生产性能评价制度，按照耕地数量质量、参照当地土地经营权流转价格计价折股，为土地经营权入股权能提供实现机制。

——健全机制，鼓励交易流转。推进土地经营权抵押和流转要有适当的平台，交易平台主要起到交易中介和媒合的作用。这类平台可以是现有的农村土地承包经营权流转服务中心等农村产权流转交易市场。这类市场是政府主导、服务“三农”的非盈利性机构，可以是事业法人，也可以是企业法人。建议借鉴我国台湾地区的经验，由相关部门加强辅导，推动中介机构在提供信息、资金筹措、法律咨询、经营辅导等方面起到更大作用。

——加强社会保障，维护农村稳定。除了稳定承包权外，土地经营权流转也要在完善农村养老等社会保障体系、提供均等化基本公共服务领域下功夫，为土地流转可能带来的社会风险设置“安全阀”和“防护罩”，使土地流转、规模经营与农业社会化服务水平提高相适应，让农民能成为积极的参与者和真正的受益者。在这方面，我国台湾地区的“老农退休机制”有一定启发意义：在“小地主大佃农”政策中，老农会一次性取得较大数额的租金，为了资金保值增值，我国台湾政府部门或以政府购买服务的形式，为退休老农提供理财规划、咨询、生活辅导、技术与经验传承等服务，较好地保障老农生活质量。2013年我国台湾提供的老农津贴平均每户所得是34659新台币，约合人民币7220元人民币。

风险防范，事前评估和事后“减震”

土地经营权抵押风险评估关注的不仅仅是债务代偿能力和抵押物的变现能力，更要关注抵押人的风险意识和风险承受能力。土地经营权价值处置所得价款，应优先保证农户承包权人的利益，还需要构建集体经济组织担保回购抵押资产的“蓄水池”机制。

被抵押的土地经营权如果因不能清偿到期债务，可能被强制拍卖、变卖，引发土地被滥用、土地经营权人失地失业等社会风险。对此，建议做好事前风险评估和事后“减震”措施。

——建立土地经营权抵押事前的风险评估机制。土地经营权抵押风险评估关注的不仅仅是抵押人的债务代偿能力和抵押物的变现能力，而更要关注抵押人对抵押的风险意识和风险承受能力。一方面，土地经营权人在设定抵押时，要理解自身作为个体对社会的责任，还要明确自身作为公民（包括企业公民）的社会责任，充分认识到抵押的法律风险和经济风险，能根据自身风险承担能力来决定抵押与否。另一方面，由于农民的市场经营能力和风险意识还需要培育，政府部门和金融机构有义务向其提示风险，对风险意识不足或承受能力欠缺的给予引导，或使之再慎重考虑，或提升其风险防范能力。

现实工作中，金融机构已有很严密的风险管控机制，例如农村信用社在发放农民信用贷款时，一般会要求农民提供“互联互保”。这种信用保证手段在农村熟人社会中比较有效。浙江丽水市作为国内首个农村金融综合改革试验区，正在“三农”贷款投放方面尝试成立村级担保合作社，作为农户和金融机构之间的风险缓冲。在操作流程上，村民向担保合作社提交贷款书面申请，同时提供“林权证、宅基地使用权证、土地流转经营权证”等相关证件资料，由担保合作信用评定小组进行资格审查、抵押物估价、确认贷款金额，然后向农村信用合作联社出具“三权”抵押贷款承诺书，农村信用合作联社对借款人条件审核通过，就可发放贷款。

——设定抵押处置原则与集体回购“蓄水池”机制。为保障信贷资金安全，在处置抵押资产时应当遵循三项原则：一是受让主体原则上不能有资格限制，以保证竞价充分和价值实现；二是土地经营权价值处置所得价款，应优先保证农户承包权人的利益；三是土地用途管制原则，处置时可以设定竞买后农地农用的经营要求，竞得人应视为同意接受经营要求，不得违反规划改变用途。

为防范抵押处置可能带来的社会风险，还需要构建集体经济组织担保回购抵押资产的“蓄水池”机制。村集体担保回购土地经营权是指在出现到期无法偿还债务时，土地经营权由村集体（或者由担保公司）回购，并变更登记到位，再回租给农地承包权人；承包权人每月按贷款利率一定的比例缴纳一定的租金，对该土地可以进行耕作或其他经营，以租金体现权利的转移，也避免农地荒废。

村集体回购需要的资金可以考虑通过风险分担补偿机制来弥补。县（市、区）政府按照本辖区上个年度土地流转经营权抵押贷款余额一定比例（如丽水市是5‰）逐年提取风险补偿资金，用于补偿分担抵押土地经营权资产追偿后不足以弥补本金损失的贷款风险。福建省此前是省级财政安排专项资金，对为农户生产性贷款提供担保的担保机构，按年度担保额的1.6%给予风险补偿，每年安排2000万元。

当然，建立这项机制除了要财政出资，金融机构也应当建立一定的呆、坏账准备金。同时，还要出台比较完善的规定，明确风险补偿资金的筹集使用、补偿对象、补偿范畴、分担比例、资金监管。根据不同的抵押融资模式，将风险补偿资金落实到金融机构或者来自第三方的担保者（如担保公司、为债务人提供连带保证的其他农户、农民合作社等）。　

（作者单位：福建省国土资源厅）